摘要：

本文对城乡生活垃圾一体化处理的概念和现状进行了分析，然后以湖南省石门县为例对具体做法进行了剖析，希望能对城乡生活一体化处理有所助益。

关键词：城乡一体化  垃圾处理

        党的十八大提出：“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。” 城乡一体化是指城乡之间通过资源、技术、资金、劳动力等生产要素的合理流动，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡资源优化配置及城乡经济社会的持续协调发展。城乡生活垃圾一体化处理就是指要统筹考虑“城”和“乡”的生活垃圾处理，在收集、转运和处理上，因地制宜，科学治理，解决好当前农村生活垃圾乱扔乱放、治理落后的问题，而不是简单的照搬城市模式或是处理标准，搞“城乡一样化”。

    一、推进城乡生活垃圾一体化处理的紧迫性

        首先，明确城乡环境的差距和生活垃圾处理的现状，有利于明确城乡生活垃圾一体化处理的必要性。一般说起农村的人居环境，都会用“脏乱差”来形容，虽然带有一定的片面性，但是也说明了农村的卫生条件实在不敢让人恭维。“垃圾成堆，苍蝇成群”直接影响了农村环境质量和村民生活质量，而且还将会严重污染到农村的土壤和水体，甚至影响农作物的生长。有些地方的井打得越来越深，因为垃圾污染了一部分地表水。农民对环境整治的意愿日趋强烈，他们盼望着更好的生产生活条件。但是目前农村在生活垃圾收集和处理方面的设施严重不足，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的仅有21.8万个，仅占37%；有14个省还不到30%，有少数省甚至不到10%。并且垃圾处理方式多是简易填埋或是露天焚烧，分类减量和资源化利用还没有推行，导致“边处理、边污染”的二次污染现象。

         其次，明确农村生活垃圾与城市生活垃圾的相同点和不同点，有利于科学地制定符合农村地区实际的收集、转运和处理模式，确保取得实效。目前，我国农村约有6.5亿常住人口，按每人每天产生0.5公斤生活垃圾计算，全国每年产生生活垃圾约1.1亿吨，产生量巨大，其中有0.7亿吨未做任何处理，相当于每年堆出200多座百层“垃圾高楼”，可见处理工作任务艰巨。但是农村生活垃圾分布分散，随意倾倒，“路边、溪边、沿边”随处可见垃圾，加上目前还存在城市向农村转移垃圾的现象，这就更增加了农村生活垃圾处理的难度 和环境污染的程度。过去，农村的生活垃圾可以依靠自然消纳而解决，但是随着商品经济的发展和农民生产生活方式的变化，食品袋、塑料袋、农膜、化肥袋等不可降解的物质逐步累积，农村已经处理不了复杂成分的垃圾了。目前农村生活垃圾存在“收集难、清运难、处理难”的问题，而且农村生活垃圾处理经费匮乏，治理费用未纳入地方财政预算，建设和运行费用的缺口相当大。如何打造长效治理模式，是摆在我们面前的一个重要问题。

        最后，对近年党中央关于农村生活垃圾处理的要求进行梳理，有利于明确未来的工作目标和重点。2014年11月，住房城乡建设部等10部门共同启动了“农村生活垃圾5年专项治理行动”，该行动要使全国90%村庄的生活垃圾得到处理，基本扭转农村环境脏乱差的局面，并形成农村生活垃圾治理的长效机制。2015年11月，经国务院同意，10部门印发了《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》，这是十部门第一次以联合发文形式推动农村垃圾治理工作的开展。可以说，该指导意见的出台，将对农村地区环境的治理带来革命性的转变。《意见》提出，到2020年全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，实现有齐全的设施设备、成熟的治理技术、稳定的保洁员队伍、长效的资金保障、完善的监管制度；农村畜禽粪便基本实现资源化利用，农作物秸秆综合利用率达到85%以上，农膜回收率达到80%以上；农村地区工业危险废物无害化利用处置率达95%。

    可见，城乡生活垃圾一体化处理首先是党中央、国务院的重要要求，我们必须全面贯彻执行，其次它是广大农民的期盼，也是环境保护的需要。目前，中国已是世界第二大经济体，我们有这个财力和物力来整治农村生活垃圾，逐步缩小农村与城市的生活环境差距，广西2011年加力推动农村生活垃圾治理后，两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例就增加了30个百分点。如果欠发达地区都可以做到，我们相信全国不但可以做好农村生活垃圾的处理，而且能做得更好。

    二、推进城乡生活垃圾一体化处理的关键做法

   1、实施全面清扫保洁

我国的农村还处于一个传统的熟人社会，农村地区的保洁员不只要负责垃圾清扫和收运，还要负责垃圾收集的监督和宣传。保洁员主要是收集干垃圾以及在平时的保洁中向村民宣传垃圾分类和投放方法。天长日久，农户就会养成好习惯。同时，农村保洁员还是监督员，监督垃圾转运部门是否及时清运了收集起来的垃圾。这是农村保洁员与城市环卫工人最大的不同。

    2、鼓励垃圾分类收集

鼓励农村垃圾分类做到干湿分离，即将果皮、菜叶、剩饭等湿垃圾单独放置，并自备垃圾收集容器。农户可以把湿垃圾拿去喂养牲畜，或当成肥料还田。分类减量的关键在于简便易行，村民能接受，不宜照搬照抄城市垃圾的分类方法。

    3、因地制宜选择转运模式

虽然原则上所有行政村都要建设垃圾集中收集点，配备收集车辆；原则上每个乡镇都应建有垃圾转运站，相邻乡镇可共建共享。但是农村垃圾转运模式，需要结合自身特点，综合考虑当地地域范围、人口分布、垃圾量、交通情况等因素。比如一些面积大、地理情况复杂、经济欠发达的县市，盲目推行全收全运集中处理。像四川、广西等省区的山区半山区，推行源头分类减量、适度集中处理模式比较适宜。模式选择时应做全面的经济指标测算，不仅要考虑建设投资，也要考虑运行成本。

     4、加大资金保障力度

各级地方政府是农村生活垃圾治理资金的筹措主体，必须将治理费用纳入地方政府财政预算，一是保障设施设备建设费用，二是保障运行费用，三是对困难的乡镇、村集体和农户给予补贴，担负兜底职责。各地可积极探索引入市场机制，比如以竞标方式选择垃圾收集和保洁的专业队伍，逐步将农村生活垃圾治理项目推向市场，通过市场化运作筹措资金，

    5、充分调动村民参与的积极性

有些地方村民参与垃圾处理的积极性并不高，许多情况是“政府干、农民看”。广西宜州95%的自然村成立了由村民无记名投票选出的党群理事会。这些理事会成员不拿报酬，负责动员和组织村民参与本村垃圾治理。村庄1651处收集处理设施按村民意愿建设，建成后无一空置。

     三、湖南省石门县城乡环卫一体化项目概况

        石门县地处湘鄂边界，东望洞庭湖，南接桃花源，西邻张家界，北连长江三峡，素有“湘西北门户”之称。全县国土面积3973平方公里，辖17个乡镇（区）、4个街道办、4个农林场、336 个村（居），总人口68万，其中县城城区面积172平方公里，人口20.6万。是“中国名茶之乡”、“中国柑橘之乡”，属于国家重点生态功能区，2004年创建为国家卫生县城，2014年纳入国家级重点生态功能区建设试点县，相继成功创建为全市首个省级生态县、首批国家级生态文明先行示范区；是“湖南省旅游强县”、湖南省矿产资源大县，有储量居世界之冠的雄磺矿、居亚洲之冠的矽砂矿、磷矿，是湖南省6个少数民族人口过半县之一。

 石门县城乡环卫一体化项目主要包括全县生活垃圾清扫、清运、无害化处理等方面，实施方式为PPP模式，即政府和社会资本共同组建项目公司实施本项目内容。县政府授权县城管执法局作为PPP项目实施机构；按照程序引进第三方专业PPP咨询机构为项目推进提供咨询服务；通过竞争性磋商选择社会资本方即中联重科股份有限公司/长沙中联重科环卫机械有限公司联合体。由社会资本控股、政府方出资代表石门县城市建设投资开发有限责任公司参股，共同出资组建项目公司（SPV），签订20年特许经营协议，实施石门县城乡环卫一体化PPP项目投资、融资、建设、运营、维护。石门县财政局通过绩效评价，按PPP合同约定向项目公司支付政府购买服务费，每年3926万元，项目公司收回投资并取得合理回报。特许经营期满后，项目公司将项目资产全部无偿移交给政府指定机构。目前，全县每天日产垃圾380吨左右，达到日产日清，200吨实行焚烧无害化处理，180吨实行填埋无害化处理，机械化洗扫保洁率达80%以上。

        该项目将完成全县域垃圾压缩站的布局，严格按行业的环保要求进行设备选型和配置，垃圾收运过程为全封闭作业，能够达到“三无”，即无滴漏、无抛撒、无二次污染，可以杜绝人民群众反映强烈的垃圾收运线路沿途臭气、污水和垃圾抛洒问题。刘家湾大型中转站集压缩减量中转、样板展示、互联网监控中心三位一体的样板工程，将打造成为全国的样板工程，所有环卫车辆、压缩式中转站、渣土运输车辆等安装GPS定位系统，可以全程监控它们的一举一动，确保按照标准作业，将全面提升县域环卫现代化水平。

     四、石门县的PPP模式带给我们的思考

问题一：PPP模式运用在城乡环卫一体化项目中有哪些优势和劣势？

优势主要是指一是弥补政府财政资金的不足。政府通过购买服务，引入社会投资，企业的投资和融资，缓解政府在建期间的资金压力，将设备采购一次性投入分摊到今后多个年度。二是提升基础设施服务的水平。实行标准化统一建设，规模化经营，环境治理的效果更好、效率更高，为服务水平提升提供客观的支持。三是高政府公共管理的能力。政府可专注于公共服务和公共资产的交付绩效监管与总体规划，在公共监管中实现公共管理能力的提升，实现“小政府，大企业”格局。

劣势主要是指一是相关法规政策权威性不够，法律法规需要健全。二是操作起来有难度，没有一个技术导则或法规来明确项目的招标方式、付费方式、绩效指标设定与考核，给环境治理PPP项目带来实际困难。三是政府支付有风险。目前地方政府的支付能力不明，对企业判断其是否值得合作非常不利。

问题二：PPP项目流程较长，有什么办法可以加快项目推进进度？

   首先可以根据项目实际操作经验，整理出标准流程，共后续项目作为参考使用；其次，没有前后必然逻辑顺序的工作合并同步进行，合理统筹项目时间，尽量压缩空段时间。

问题三：政府和企业在PPP模式下各自的风险有哪些？

政府方风险主要是选择企业经营的风险。如果选择了不合适的企业，在项目实施过程中可能绑架政府。所以在项目开始就要选择有实力有信誉的大企业来进行合作，避免出现运营风险。而企业方风险主要是政府支付有风险。商业资本本身是逐利的，目前地方政府的支付能力不明，对企业判断其是否值得合作非常不利。这种情况下，企业不知道政府支付能力有多大、是否已到能力上限以及项目是否真的能如期推进等。环境治理主要是政府付费，如果政府没有支付能力，社会资本投入设施、设备，人力物力，利润难以保障。

作者：王明珠 全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）