《生活垃圾分类制度实施方案》对垃圾分类做出了具体部署，垃圾分类成为社会关注的热点问题。推行垃圾分类是否可以替代垃圾焚烧?垃圾分类是否仅意味着减量回收?我国垃圾分类何时才能取得成功?为什么我国部分城市此前试点推行的垃圾分类收效不尽如人意?其中，有几个问题需要厘清。

垃圾分类与垃圾处理的关系。垃圾分类是垃圾处理发展到成熟阶段、高级阶段的必然结果和内在要求。目前，我国城市生活垃圾无害化处理率已经达到95%，绝大多数城市已经建成了符合国家相关标准的现代化垃圾处理设施，为推行垃圾分类提供了必要的硬件保障。之前我国部分城市推行垃圾分类收效甚微，“先分后混”现象广受诟病，其中一个主要原因就是尚未建成现代化的垃圾处理设施。一个地方只有具备了现代化的垃圾处理设施，才可能取得实质性的垃圾分类成效。离开现代化的垃圾处理设施去推行垃圾分类，是不现实的。

垃圾分类与垃圾焚烧的关系。垃圾分类与垃圾焚烧之间不是相互对立的关系，也不是相互替代的关系，而是相辅相成的关系。垃圾焚烧因其无害化彻底、减量化明显、能源回收效率高，是现代化垃圾处理设施的重要组成部分。从世界范围看，越是垃圾分类做得好的国家，如日本、瑞士、德国，越是垃圾焚烧占比很高的国家;反之，立法明确禁止垃圾焚烧的国家，如希腊和菲律宾，垃圾分类和处理均乏善可陈。所以垃圾分类不可能替代焚烧，但是可以提高焚烧系统资源能源回收效率和二次污染控制水平，做到“少烧”“好烧”。

垃圾分类与减量回收的关系。垃圾分类不等于减量回收，但有助于减量回收。分类可以倒逼前端法律、法规、制度、规范的逐步完善，同时可以引导居民养成绿色生活绿色消费的习惯，在生产、消费和生活环节减少垃圾的产生，即促进“产生前减量”。不产生、少产生垃圾，就是最好的垃圾分类和垃圾处理。但是，分类本身并不直接消灭和利用垃圾，只有分出的垃圾得到“妥善利用”才能算是减量回收。所谓“妥善利用”，就是要做到：质量合格，环保达标，成本可控。质量合格，就是不能生产残次伪劣产品;环保达标，就是不能以污染环境为代价攫取利润;成本可控，就是不能不计成本不惜代价。

垃圾分类的进度与成效问题。垃圾分类实质上是一项社会治理工作，借用“木桶理论”做一个简要分析，目前我国社会治理的法治化水平还不太高，“桶底”还不够牢靠;“长板”在于政府主导下的社会动员、资金保障下的设施建设、国际视野下的顶层设计、试点形成的基层创新等;最为突出的“短板”是全民参与不够。垃圾分类需要全民每一天都主动自觉参与。另外，“桶身”与“桶底”之间、各板之间的衔接还不够紧密，还有不少裂缝。这样的木桶显然盛不了太多水，也就是说我国垃圾分类的整体成效在短期之内不可能很高，成效提高的进度也不可能太快，其成效高低与进度快慢主要取决于我国社会治理的法治化水平和全民参与的普遍程度。也就是说，推行垃圾分类不可能一蹴而就，要做好“打持久战”的准备，循序渐进地推进。

总之，垃圾分类是经济与社会高度发展的产物，也是社会进步和生态文明的标志。我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，普遍推行垃圾分类制度的基本条件已经具备，可谓“水渐到渠渐成”。只要我们齐心协力、持之以恒，以求真务实的态度和“钉钉子”精神投身其中，就一定能够取得成功，为提升社会文明、改善环境质量作出贡献。

来源:中国环联  作者:刘建国 

《生活垃圾分类制度实施方案》出台，刘建国教授谈了对垃圾分类成效与进度、垃圾减量、两网融合、系统配套问题等观点。中国环联分享给大家。

专家观点

去年12月21日，习近平总书记作出了“普遍推行生活垃圾分类制度”的指示，发出了推进我国垃圾分类的总动员令;昨天国办正式转发了国家发改委和住建部《生活垃圾分类制度实施方案》，给出了推进我国垃圾分类的总体路线图。我认真学习了一下，认为方案目标明确，思路清晰，措施得当，既不畏难保守，又不急功冒进，是一个符合国情、求真务实的方案。结合自己的研究与思考，我谈几点认识。

第一是垃圾分类成效与进度问题。借用管理学上“木桶效应”理论，做一些简要分析。习总书记讲话中指出要“形成以法治为基础，政府推动，全民参与，城乡统筹，因地制宜的垃圾分类制度”。以法治为基础，说明法治就是垃圾分类这个木桶的桶底。目前我们的桶底还不够牢靠，还有在或大或小的一些漏洞。不是说我们没有相关的法律法规，而是说我们社会治理的法治化水平还不高。事实上，垃圾分类是一项典型的社会治理工作。木桶的长板是政府主导、资金保障、顶层设计、基层创新，最短的短板毫无疑问是全民参与。另外各板之间的衔接还不够紧密，还有不少裂缝。这样的木桶显然盛不了太多水，也就是说我们垃圾分类的整体成效在短期之内不可能很高，成效提高的进度不可能太快，成效高低与进度快慢主要取决于我国社会治理的法治化水平和全民参与的普遍程度。所以习总书记在讲话中提的也是”努力提高垃圾分类制度覆盖范围”，不是“提高”，更不是“全覆盖”，用词颇有深意。

第二是垃圾减量问题。分类与减量之间是什么关系?我认为分类不等于减量，但有助于减量。分类可以倒逼前端立法、执法、制度、规范的逐步完善，比如生活垃圾相关法律法规的修订、包装废物管理条例的出台，生产者责任延伸制度的实行，快递行业、餐饮行业作业规范的制定等。分类可以引导居民养成绿色生活绿色消费的习惯，埋下环境保护的种子。分类还可以带动后端减量化处理资源化利用效率提高与污染减排。但是需要强调的是，分类本身并不能消灭垃圾，只有分出的东西得到妥善利用才能算是减量。什么叫妥善利用?总结起来就是十二个字：质量合格，环保达标，成本可控。质量合格，不能生产残次伪劣产品;环保达标，就是不能以污染环境为代价攫取利润;成本可控，就是不能不计成本不惜代价。在当前供给侧改革背景下，这一点需要特别强调。供给侧改革核心就是淘汰过剩产能和落后产能，促使低端产业转型升级。这对再生资源回收利用实际上设置了更高的准入门槛，加大了垃圾中分出的再生资源利用的难度。发达国家通过向中国出口废物成功地解决了他们分类后得到的可回收物的出路问题，我们的出路在哪里?是坚持属地管理，或者区域统筹、全国统筹，还是也要谋求向其他发展中国家出口?必须未雨绸缪，谋定而后动，否则又会陷入被动，出现反复和折腾的问题。

第三是两网融合问题。再生资源回收或俗称的废品回收与垃圾处理两网并行不悖，到两网衔接、两网协同，再到两网融合是必然趋势，是社会发展进步的表现和结果。大部分发展中国家都有两网，发达国家只有一网，但在初期也是两网并行，说明两网必然要走向融合，只是快或慢、迟或早的事。我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，具备了两网融的条件，方案将两网融合作为推动垃圾分类的重要举措，是审时度势、因势利导、主动作为之举。此前废品回收是市场主导，垃圾处理是政府主导，推动两网融合，实际上要承认废品回收就是垃圾分类，废物利用就是垃圾资源化，废品回收跟垃圾处理一样，也是关系民生的基础性公益事业，这样废品回收就可以名正言顺地争取政府财政补贴和税收优惠，逐步实现转型升级和健康发展。

第四是系统配套问题。习总书记在讲话中提出“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统”，说的就是分类处理系统各个环节必须要配套衔接，形成高效顺畅的系统。“四分系统”关键在一头一尾，即分类投放和分类处理。正如前面所说，全民参与是我国垃圾分类明显短板，前端分投放准确率较低，制约了后端分类处理设施的运行效率和污染控制效果;反过来，后端处理设施不到位和低效率又影响了前端居民分类的积极性。居民应当认识到，垃圾分类是我们作为“污染者”应尽的基本责任，没有理由推脱，我们分类是为自己，不是为政府。政府应当根据“四分系统”要求，适度超前做好分类处理设施规划建设，没有理由拖延，建好“四分系统”就是保障民生改善环境。系统配套不能从天而降，是一个相互磨合、动态改进的过程。磨合期内，可以通过二次集中机械分类，满足后端分类处理设施对废物品质的较高要求，保障分类处理设施的稳定运行。大家各负其责，坚持不懈，保持定力，排除干扰，我国生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的良性循环系统一定会早日建成。

近日，住建部、环保部联手印发《住房城乡建设部 环境保护部关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》(以下简称《通知》)，对生活垃圾清运处理、规范垃圾跨界清运处置行为、垃圾跨界清运处置过程监管等内容作了进一步明确和规范。

《通知》要求，要严格垃圾清运处理服务准入并加强处理单位资格核查。从事城市生活垃圾清运处理服务的单位，可以采用特许经营、政府购买服务等形式，依法取得城市生活垃圾经营性服务许可;同时需要接受相关部门对垃圾清运处理服务单位资格核查。核查内容包括申请材料的真实性，以及组织专家进行承接单位办公场所、垃圾清运机械设备、垃圾处理设施场地等情况是实地核验等。

除此之外，《通知》还首次明文规定，城市生活垃圾原则上鼓励就地就近处置，但在本地不具备垃圾处置设施、条件或者处置成本较高的，在确保垃圾能得到合法妥善处置的条件下，依法得到批准后，也可在本省域内异地或者跨省域转移处置生活垃圾。

《通知》明确，对于跨县级以上行政区域转移、处置本地生活垃圾的，移出方需提出申请，并得到经商接受地主管部门同意后方可跨界处理，而对于转移出省级行政区 域贮存、处置生活垃圾的，除应依法增加或变更服务许可范围外，移出单位还应向移出地省级人民政府环境保护主管部门提出申请。

由于跨界处置因为牵涉不同行政主体，需要进一步强化垃圾跨界清运处置过程的监管工作，因此《通知》同时规定了监管的工作的相关细节，其中包括需要跨行政区域转移处置垃圾应建立联单制度，要做好垃圾跨界清运处置信息的填报工作等，以此确保清运过程责任清晰、数据详尽、垃圾去向明确等信息。

据了解，本次两部委联合明文规范垃圾垃圾跨界清运处置行为，还是首次。对此，清华大学环境学院教授刘建国在接受中国固废网采访时表示，垃圾处理基本上要求属地管理，虽无明文禁止跨界清运处理，但的确无规可依。实际上跨界清运零星存在，这些年呈上升趋势，且多涉不法。现在出台跨界清运处理规范管理文件，明确申请程序及监管要求，非常有必要。

刘建国表示，从文件精神看，《通知》还是坚持了垃圾处理的属地管理原则，同时也为区域统筹打开了通道。将来垃圾清运处理应该是因地制宜，全局优化，属地管理与区域统筹相结合，明确“产生者”即移出方的全面责任和“处理者”即接受方的资质要求，强化清运、移出、处理、利用全过程的依法依规管理与严密监管。

而对于该《通知》对市场是否存在影响的问题，刘建国认为，由于该文件以问题导向，重在规范，设置了必要条件，而非充分条件，短期之内对企业和市场不会有明显影响。